科技政策:从演化论的观点看

创新是经济发展最重要的驱动力。那么,采取怎样的科技政策才能有效地促进创新呢?近几十年来,学者们对创新和科技政策的研究,逐渐从以均衡分析为主导的新古典经济学的范式,转向以演化经济学或演化论为范式,并使之成为主导范式。

创新是一个具有高度不确定性、非平衡性和异质性的过程,而新古典经济学将创新看作是一个趋于最优的过程,并认为政策干预乃是为了弥补“市场失灵”,这显得有失简单。相反,演化经济学则将创新看作是一个不断搜索、试验、选择和扩散的过程[1],从这种观点看,政策措施就是为了推进和维持这一系列过程。所以,政策设计是过程导向的(process-oriented)行为,而不能仅仅认为是以纠正市场失灵为目的的目标导向(target-orientation)的行为。

按:在国际国内政策研究者大力倡导使命导向型科技政策,以及在制定新一轮《国家中长期科技创新规划纲要(2021-2035年)》的背景下,笔者旧文重发,以期辩证认识“使命导向”科技政策。

作者具有科技政策的理论研究和学科建设的情怀和情结。为撰写这部“介于教科书与理论著作之间”的论著,历经十年。

科技政策的二分类法:使命型和扩散型

Ergas正是在上述意义上把科技政策划分为“使命导向型”(mission-oriented,简称“使命型”)和“扩散导向型”(diffusion-oriented,简称“扩散型”)两种类型。[2]

使命导向型政策,主要是面向国家主权,采取大科学的方式,从事对国家发展具有重大影响的激进型创新;公共物品的供给是次要考虑的问题。其最大的特点是集中化,即决策的集中化、选择技术和项目的集中化,支持重点主要集中在少数大型企业和科研机构。

扩散导向型政策,主要侧重于科技基础设施的建设、促进技术的转移和扩散以及不同主体之间的合作,关注公共物品的供给,促进渐进创新。

Ergas进一步根据特定技术所处生命周期的阶段;政府与民间部门研发支出之比例;教育制度的设计;R&D合作的机会;技术标准化方面的工作;国防科技研究之比例等六个方面,区分使命导向型与扩散导向型政策及相应的机构和国家。

Ergas对美国、英国、德国、瑞典、瑞士和日本等五个国家进行了研究,提出:美国和英国是典型的使命导向型国家,而德国、瑞典、瑞士,则是扩散导向型国家。日本较为独特,属于使命导向和扩散导向并重型。

使命导向型政策范式和扩散导向型范式具有丰富的内涵,可以与“大科学”、技术生命周期理论、“衍生”、“涓滴”(trickle-down)等概念和理论联系起来,[3]因而具有重要的理论意义。实施使命导向型科技政策可以导致大规模的高端的技术成就,它们将导致大量规模较小、可以向下端移动的实际应用。具体地说,通过政府合同或采购,承包人可以提高其技术能力,积累生产知识,降低成本,从而寻求商业应用。通过这种“衍生”或自上而下的“涓滴”(trickle-down)过程,使得政府前期的巨额投入产生效益。例如,20世纪60年代美国集成电路项目就是这样。扩散导向型科技政策倾向于促进渐进创新,提升现有产品的附加值,改进质量,提高效率,而不是创造全新的产业。然后“自下而上”和“后发制人”,产生高端复杂新技术,进入科学前沿。日本就是这样一个成功的例子。

法国是高度中央集权的国家之一。法国政府奉行柯尔贝尔主义(Colbertism),即主张政府藉由公营企业和国立机构、政策法规等手段,干预国家经济发展。

科技政策的“标准教材”

对扩散导向型和使命导向型的发展

受鲁坦(Ruttan,2001,
p.537)、坎特纳和匹喀(Cantner和Pyka,2001)分类研究的启发,笔者提出从科学和技术、使命型和扩散型两个维度,把科技政策和科技项目划分为四类,如下图所示

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任何一个国家科技政策和科技项目都可以分解为四种类型,比如,在我国原科技计划体系中,16个科技重大专项属于使命型技术政策,国家重点基础研究计划973属于使命型科学政策,国家科学基金属于扩散型科学政策,星火计划属于扩散型技术政策。改革后形成的新型国家科技计划体系以及新时代的科技政策,当对使命导向的科学技术与扩散导向的科学技术,保持动态的调整,统筹兼顾。

该分类有助于我们把握国家科技政策和计划的定位,并从时间动态上去考察国家科技政策的总体变迁。

近年来,欧洲等国家出现了新的趋势,又开始转向“使命导向”的科技政策和科技计划,值得关注和研究。


[1]约翰·齐曼.技术创新进化论.孙喜杰,曾国屏译.上海:上海科技教育出版社,2002

[2] Ergas, H., 1987. Does technology policy matter? In: H. Brooks and
B. Guile, eds., Technology and Global Industry, Washington, D.C.:
National Academy Press

[3] Chiang, Jong-Tsong, 1991. From ‘mission-oriented’ to
‘diffusion-oriented’ paradigm: the new trend of U.S. Industrial
technology policy, Technovation, 11:6, 339-356.

(来源:刘立:《基础研究政策的理论与实践》,2007年;及刘立:《科技政策学研究》2011年。本文略有修改)

第二次世界大战以后,法国科技体制是按照柯尔贝尔主义模式建立起来的,属于集中型的科技体制。

来源:中国科学报 2014-8-29 刘立

1.在政府管理层面,设有专门负责法国科技决策的研究部,相当于我国的科技部;此外还设有教育部。政府其他各大部门也都设有领导本部门科技工作的组织机构。另外,为组织大型研究项目,法国设有跨部门协调委员会,如“核物理协调委员会”、“信息科学与自动化研究咨询委员会”。还设有一个国家级的科教咨询机构,即“科学技术最高委员会”。

  科技政策是国家公共政策的重要组成部门,它既包括为促进科学技术本身发展的政策,也包括以科学技术为基础支撑社会、经济、国防等领域发展的政策。针对科技政策的研究,不仅对决策的科学化和民主化具有重要的实践意义,而且对公共政策、科学技术学等相关学科的发展甚至对科技政策研究自身作为一个学科的发展,具有重要的学术意义。

2.法国拥有庞大的国立研究系统。从目的来看,国立研究机构分为两类:一是生产新知识,支持学术科学类,如国家科学研究中心。二是使命导向型(mission-oriented),主要是执行国家使命或公共政策。此类机构有20个左右,如原子能委员会,国立空间研究中心,国立卫生及医学研究院,国立计算机与自动化研究院,国立农业研究院,国立海洋研究中心。

  纵观我国近20年的科技政策研究,以“问题”为导向的研究占主导地位,形成了一批有着重要实践价值和理论价值的研究成果;但总体上科技政策研究缺乏以学术和理论为导向的研究,缺乏对大量以“问题”导向的研究所产生的成果的理论提炼和概括,科技政策学科建设严重滞后。笔者从事科技政策教学多年,至今尚未见到一本令人满意的具有导论性质的科技政策教材和专著。

3.法国的高等教育系统主要由综合型大学和各种高等专科学院组成。在专科学院中,有若干重在培养精英的学院,如巴黎高等师范学院。

  在这样的背景下,当笔者拿到清华大学教授苏竣的新作《公共科技政策导论》时,感觉眼睛一亮,爱不释手。

4.法国产业研究活动主要集中在个别高技术产业和若干少数企业。

  苏竣早年在哈佛大学肯尼迪政府学院访问研究,并经常进行国际交流,具有宽阔的国际学术视野。他长期在清华大学讲授“创新理论与科技政策”等课程,曾主持国家自然科学基金、科技部、教育部多个项目,具有很高的科研水平,也曾作为专家组成员参与了《国家中长期科学和技术规划纲要》等重要科技政策的制定和起草,具有科技政策的实践经验。

法国科技体制在战后几十年的运行过程中,形成了以下若干特征:

  苏竣具有科技政策的理论研究和学科建设的情怀和情结。为撰写这部“介于教科书与理论著作之间”的论著,投入了大量的时间和精力,该书从动手写作到其正式出版,历经十个寒暑春秋的笔耕,可谓“十年磨一剑”。苏竣这部书,其学术贡献和创新点主要表现在以下几个方面。

1.法国科研具有很高的集中度,比如基础研究主要集中在法国国家科研中心;产业研发主要集中在高技术产业和少数大型企业。

  首先,几十年来,国内外科技政策研究一直尚未形成公认的理论框架,一些学者作出了自己的探索。苏竣以其公共政策的学科背景,高度精练地提出科技政策理论、科技政策工具和科技政策过程“三位一体”的理论体系,并对这三个模块作出了非常充实的阐述。

2.政府对公共部门的科技活动产生着重要的影响。影响渠道包括:与大型企业签订科研合同和采购合同;资助国立科研机构;制定一系列的金融激励政策。

  其次,对科技政策理论基础作出了综合创新性的阐述:三个失灵一个失范。一个具有导论性的科技政策论著,必须对科技政策的理论基础作出阐述。苏竣在“理论篇”已将“市场失灵”“政府失灵”“伦理失范”“系统失灵”各自独立成章,并合为一体,这就把科技政策的理论基础从观点到论证,讲述到位了。这也是笔者迄今为止见到关于科技政策理论基础最到位的论述。

3.最重要的科技政策工具是重大国家科技计划。

  再次,采用国际上标准的政策工具分类,对主要政策工具的基本原理、实际运行及绩效,作了系统性的阐述。科技政策的目标和任务是必须通过多种政策工具及其“组合拳”的应用来实现。在“工具篇”,作者阐述科技经费投入、知识产权、技术转移、大学与企业的合作、政府采购、技术标准等国际上通行的、可称为“最佳实践”的政策工具。还讲述了颇有中国特色的“科技规划”“科技计划”政策工具。

柯尔贝尔主义在法国科技事业中,主要表现为政府通过对大型民用和国防项目的支持,体现国家意志。发起和实施大型科技专项,是法国自二战以来的一个显著特点。面对国际上科技和政治的重大挑战,法国政府特别是戴高乐执政的20世纪60年代,集中力量办大事,遴选并启动那些对国家的独立自主和国际地位具有关键意义的大型科技项目。戴高乐政府坚定的政治意愿,使得柯尔贝尔主义在科技与创新领域扎下根来。法国建立了原子能委员会,启动大型核能项目;后来法国又在航空航天、计算机、电讯等领域启动了大型科技项目,如研制“钻石”火箭将人造卫星送上太空。法国还为这些大型科技项目的实施,设立了有关研究机构,如国立计算机与自动化研究院。

  另外,对科技政策制定过程中的重点议题进行了阐述。为了决策的科学化和民主化,必须重视政策制定过程的研究。作为具有公共政策学科背景的专家,苏竣将公共政策中关于政策过程的理论、模型应用到科技政策制定过程的研究,有着突出的优势。作者重点研究了科技政策的制定主体以及公众参与科技政策的制定。

1987年法国政府将国家级科技计划(除国防、航空航天计划以外)和政府部门组织的有关重大专项重新组织,归并为11项重大科技计划。这11项国家科技计划由研究部统一管理,每项计划均成立一个科学委员会,负责计划执行的组织领导工作。然而,到了上世纪90年代,法国重大科技专项不断减少,有些项目销声匿迹了,如“电讯”重大专项随着法国电讯公司的私有化就退出了历史舞台。民用航天和核电领域的项目也有所下降。1996年,政府与企业签订的研究合同金额达230亿法郎,其中,120亿法郎用于国防研究,80亿法郎用于5项重大专项,30亿法郎用于产业创新激励计划。由此可见,在政府的资助中,以“使命导向型”合同为基础的资助占绝对的主导地位,而以“扩散导向型”合同为基础的资助则处于次要的地位。

  本书关注中国本土问题。对中国本土问题的关注和研究,在很多章节均可见到。比如,对我国公共科技政策的阶段及其特点、我国软件产业和风能产业的政策工具进行了翔实的分析等。

“使命导向型”科技计划的突出特征为:中央集权程度高;目标由中央制定;高成本导致项目的选择面狭窄;技术的高度复杂性限制了参与项目的机构数量,只有少数机构参与。由此出现两个结果:一是使命导向型的计划给行政管理机构增加巨大的负担。管理机构的负担繁重,科技计划的设计和实施需要组织机构具有高度的判断力,对计划的执行情况的监督,主要依赖于管理过程,而不是市场选择机制。二是使命导向型的计划风险性很高。政府在少数项目上投下大的赌注,而这些赌注可能出错;另外,大项目挤占资源,一些很有价值的项目可能会被耽误。

  作者还把科研成果“无缝”地融入到教材之中,并采用了大量的实证案例,比如对高技术研发计划“863”计划的决策过程的案例研究。

法国科技重大专项是典型的“使命导向型”的科技计划。法国在原子能、航空、高速列车、电讯等领域实施重大专项取得了重大的突破,如开发出高速列车,“空中客车”大型飞机。但是在计算机、协和飞机等重大专项上出现了重大的失败。主要存在的问题有:

  由于上述学术贡献和特点,本书可以作为科技政策课程的“标准”教材。该书也适合于科技政策研究者、管理者和对科技政策有兴趣的科学家和公众阅读。

1.为了管理GPT计划,建立了复杂的官僚机构,缺乏透明度;有些机构集委托人和代理人于一身。

  《公共科技政策导论》,苏竣著,科学出版社2014年3月出版

2.造成工业竞争力的扭曲。GPT项目规模大,对项目参与企业的研究方向产生着重大的影响。这些计划诱使企业从事与使命导向型政策有关的领域的研究工作,而对市场需求的技术则视而不见,这样会导致它们缺乏市场竞争力。

3.GPT计划在实施过程中形成的是纵向的、相对封闭的结构。这种结构使得公共投资的影响面很有限,GPT项目的溢出效应也很有限。

近年来,法国重大专项的数量不断减少,有学者甚至把这种现象概括为“大型科技项目的终结”。法国科技体制改革还发生了其他变化,如:国家科研中心与大学加强联系;使命导向型的国立研究机构与学术界不断趋同;政府重视对中小企业创新的资助;加强国际科技合作,在欧盟科技中发挥更大的作用。

但法国使命导向型的科技政策仍将持续下去,原因主要有如下几点:第一,法国集中性的科技体制与法国社会政治经济的整体结构是一致的。第二,使命导向型的科技政策在原子能技术、高速列车和航空技术上获得了成功,这些成功对使命导向型的科技政策会起到强化作用。第三,GPT计划的实施,对公共机构在管理和技术层面上的要求很高。GPT培养了一批高技能的人才,他们喜欢沿袭过去的程序。第四,体制具有强大的惯性,制度的演进具有路径依赖的特征。最后,改变体制意味着要付出高昂的成本,既包括经济成本,也包括社会成本。

[原载《科学时报》 (2010-4-8 A3
观察)

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